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INFORME DEL CONSEJO DE RELACIONES LABORALES SOBRE EL PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REGULA EL CONSEJO VASCO DE PREVISIÓN SOCIAL

 

Informe del Consejo de Relaciones Laborales sobre el Proyecto de Decreto por el que se regula el Consejo Vasco de Previsión Social

Antecedentes

El Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social del Gobierno Vasco ha remitido a este Consejo de Relaciones Laborales, por conducto de su Dirección de Estudios y Régimen Jurídico, el proyecto de decreto por el que se regula el Consejo Vasco de Previsión Social.

Introducción

El proyecto de norma que se somete a informe trae causa del Plan de Previsión Social Complementaria aprobado por el Consejo de Gobierno en fecha 10 de Enero de 2006.

En este Plan se incluyen, entre otras, acciones cuyo objetivo básico consiste en garantizar su seguimiento mediante la creación de un órgano técnico denominado observatorio de la previsión social complementaria y un órgano de participación institucional y social para el seguimiento y evaluación del plan, o mejor dicho, de las medidas concretas que se fueran adoptando en su proceso de implementación.

El presente proyecto de decreto crea este órgano de participación institucional y social, al que denomina Consejo Vasco de la Previsión Social Complementaria, al tiempo que establece su composición y fija alguna de las normas básicas relativas a su funcionamiento.

Contexto

Como ya se ha advertido en la introducción de este informe preliminar, la presente iniciativa se enmarca en el contexto general del plan de previsión social complementaria de Euskadi.

Por lo que se refiere al conjunto de decisiones adoptadas hasta el momento en este ámbito, debe reseñarse por una parte el propio plan que como iniciativa previa del Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social, y con anterioridad, por tanto, a su aprobación por el Consejo de Gobierno en fecha 10 de enero de 2006, fue dictaminado por este Consejo de Relaciones Laborales en fecha 28 de diciembre de 2004; y por otra, un proyecto de decreto por el que se regulan determinadas actividades de las entidades de previsión social voluntaria, y otro por el que se regulan las ayudas económicas a la implantación de determinados sistemas de previsión social complementaria instrumentados a través de entidades de previsión social voluntaria; ambos proyectos fueron examinados en el Consejo y dictaminados por él en fecha 19 de mayo de 2006.

Hasta el día de hoy, sin embargo, estos decretos no han sido objeto de aprobación formal por parte del Consejo de Gobierno.

Por otra parte, tampoco se ha tenido conocimiento en este Consejo de Relaciones Laborales de la existencia de ninguna disposición o iniciativa formal a través de la cual se haya creado el observatorio de la previsión social complementaria. El hecho de que el proyecto de decreto que ahora se informa se refiera a este observatorio como órgano de apoyo del propio Consejo, y le encomiende tareas instrumentales para el desarrollo de sus funciones, sugiere que más bien se ha concebido como un área específica de actividad asumida por el propio departamento en la que se agrupan bajo una denominación común tareas de análisis y seguimiento, desde una perspectiva técnica, de la previsión social complementaria.

Análisis del contenido del proyecto de decreto

Naturaleza del Consejo

El Consejo Vasco de la Previsión Social Complementaria se crea como un órgano sin personalidad jurídica propia, adscrito al Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social, aunque su composición y funciones se fijan únicamente –y quedan jurídicamente garantizadas- de acuerdo con lo que establece el decreto que lo crea.

En su condición de órgano colegiado de participación institucional y social con funciones básicamente consultivas, este Consejo no se inserta en la estructura jerárquica del Departamento, (artículo 22.2º de la ley 30/1992) situándose así al margen de las instrucciones concretas que pudieran emanar de éste y actuando con criterios de autonomía en el marco de las reglas fijadas en su norma de creación y, eventualmente, en el reglamento interno al que se refiere la disposición adicional primera.

Funciones

Las funciones del Consejo Vasco de la Previsión Social Complementaria se enumeran en el artículo 3 del proyecto de decreto. Tal y como aparecen concebidas, estas funciones se pueden clasificar en dos grandes grupos. En primer lugar las que se refieren a las “obligaciones” del Consejo, que configuran y definen técnicamente el ámbito de su competencia indeclinable como órgano administrativo. Estas funciones se concretan básicamente en dos: 1) la emisión puntual de aquellos informes que le sean solicitados por la Administración Pública Vasca en materia de previsión social, y 2) la elaboración de un informe bienal, al margen de cualquier petición concreta, en el que se aborden los aspectos a que se refiere el apartado 2º del artículo 3.

En lo que se refiere a la primera de estas funciones cabría deducir también que el Consejo adquiere jurídicamente la condición de órgano competente para emitir informe en todos los proyectos y programas que afecten al sistema de previsión social de Euskadi por expresa disposición de la norma que lo crea (Art. 3.1º apartado primero) y que se trata, en consecuencia, de una competencia originaria cuyo correlato lógico es no solo la potestad de la Administración Pública Vasca de someter cualquier iniciativa que se adopte en este campo al informe del Consejo, sino la obligación de hacerlo en todo caso, como un trámite necesario en el proceso de elaboración de la disposición que se vaya a promulgar o la decisión que se pretenda adoptar.

En segundo lugar, corresponden también al Consejo en el marco de las funciones genéricas que le atribuye su norma reguladora (artículo 3 del proyecto de decreto), otras tareas complementarias de promoción, estudio y análisis de la previsión social e incluso de carácter formativo y de concienciación ciudadana que parecen exceder de las funciones que ordinariamente tiene atribuidas un órgano de carácter consultivo y que, en todo caso, carecen de desarrollo o de concreción en cuanto a su ejercicio efectivo en la norma objeto de informe.

Composición del Consejo

El tema relativo a la composición del Consejo Vasco admite varios niveles de reflexión. El primero alude a la decisión política de configurar subjetivamente el órgano. Más allá de las previsiones que contuviera el plan de previsión -del que este consejo trae causa directa como ya se ha visto- que anunciaba ya, a modo de compromiso político, la creación de un Consejo como instrumento de representación institucional y social, el Departamento proponente de la norma goza de un amplio margen para decidir “en concreto” cuál haya de ser su composición. En este primer aspecto, por lo tanto, la valoración que se haga tiene también esencialmente un componente político o de oportunidad.

En concreto, se ha optado por garantizar una representación equilibrada de cuatro grupos: las Administraciones Públicas, el sector de la previsión social complementaria, las organizaciones sindicales representativas y las organizaciones patronales representativas. Únicamente cabría reseñar aquí que esta “aparente” representación equilibrada (cinco miembros de cada grupo), se rompe con la designación de la presidencia que corresponde al Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social, y del vicepresidente o vicepresidenta cuya designación compete, por su parte, al Departamento de Hacienda. Y es que la utilización del adverbio “además” con la que se inicia el artículo5 del proyecto de decreto no deja lugar a dudas sobre el número final de miembros del Consejo: Presidente o presidenta, vicepresidente o vicepresidenta, y veinte miembros más (cinco de cada grupo), es decir, 22 en total.

En el segundo nivel, sin embargo, la norma admite otras reflexiones de carácter más técnico, no solo desde el punto de vista de la legalidad, sino desde la óptica de la pura técnica legislativa. Conviene, para aportar mayor claridad, examinar de forma separada las que afectan a cada grupo.

-Administraciones Públicas. El proyecto alude a la designación de un representante común de las Diputaciones Forales, sin establecer criterios ni procedimiento alguno para ello lo que sin duda pude generar problemas de bloqueo de la decisión. Pero es todavía más impreciso al referirse al quinto componente de este grupo, que será un profesional elegido en función de su experiencia y competencia y designado por el resto de representantes de las Administraciones Públicas sin precisar a qué resto se refiere y, nuevamente, sin establecer criterios mínimos o procedimientos adecuados para ello, lo cual añade a la incertidumbre del cómo (que se produce en el caso del representante de las Diputaciones), otras perplejidades sobre el quién de la decisión (el resto de representantes? de las Administraciones Públicas).

-Federaciones y representación del colectivo de autónomos. No es fácil tampoco advertir el alcance exacto de la facultad atribuida al colectivo de profesionales autónomos que es al que corresponde designar el representante de las cámaras de comercio. La aparente paradoja de que un colectivo (el de profesionales autónomos) designe a quien ha de representar a una entidad diferente (las cámaras de comercio), se debería resolver por vía interpretativa considerando que se trata de los “autónomos pertenecientes al sector de la previsión social complementaria” (aunque la norma no lo diga de forma expresa) integrados en las cámaras de comercio (las de los tres Territorios Históricos, dada la dimensión territorial del Consejo). Ello no elimina, en todo caso, otras dificultades de aplicación, dada la ausencia de criterios y procedimientos para proceder en concreto a la designación.

-Representación sindical. Igualmente en este apartado la norma se olvida de establecer criterios de “distribución” de la representación globalmente asignada a las organizaciones sindicales más representativas o representativas, (cinco), así como del procedimiento para su designación y/o validación o nombramiento una vez designados (ausencia que es común por lo demás a los representantes de todos los grupos).

El hecho de que no estemos en presencia de un órgano con facultades de negociación directa o indirecta dificulta además la traslación, para colmar este vacío normativo, de la doctrina constitucional de distribución proporcional de representantes en función de las cuotas de representación acreditadas y/o la aplicación analógica, con igual propósito, de las normas de proporcionalidad establecidas en el Estatuto de los Trabajadores.

-Representación empresarial. En este caso la designación corresponde a la Confederación Empresarial Vasca, (Confebask) por lo que a diferencia de lo que ocurre en los casos anteriores no se plantean problemas de interpretación o de aplicación.

El régimen de funcionamiento del Consejo. En especial para la adopción de acuerdos

La disposición adicional del proyecto de decreto remite a un futuro reglamento de funcionamiento, que deberá ser aprobado en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la norma, en el que se fijará el método de funcionamiento, el calendario y el programa de trabajo del Consejo Vasco de la Previsión Social Complementaria. La propia disposición adicional suministra una serie de principios de contenido muy genérico que prefiguran en parte el contenido de aquel reglamento. Entre ellos, sin embargo, no se encuentra ninguna referencia al método, al menos entendido como “procedimiento” para la adopción de los acuerdos.

La única mención en este sentido que contiene el proyecto de decreto es la que se establece en su artículo 8. Se trata de una norma absolutamente escueta en la que se dispone que los acuerdos se adoptaran “por mayoría simple de las personas asistentes”. Junto a esta regla específica, el proyecto de decreto realiza en su disposición final primera una remisión general a la ley 30/1992 como regulación supletoria. Así pues, y salvo en lo que se refiere a la adopción de acuerdos, serán de aplicación las reglas fijadas en los artículos 22 y s.s. de la ley 30/1992, que regulan, con carácter general, el funcionamiento de los órganos colegiados.

Ello no obstante, la integración articulada de aquellas normas supletorias y la norma específica establecida para la adopción de acuerdos, que configurarían, unas y otras de forma conjunta, el régimen básico de funcionamiento del Consejo, no deja de plantear problemas interpretativos. El más importante es el que se refiere al quórum para la válida constitución del órgano. La omisión de cualquier referencia a este quórum en el texto del proyecto podría interpretarse no como una laguna o ausencia de regulación expresa que habría que colmar por vía de supletoriedad, sino como la voluntad, implícita en la regla de adopción de acuerdos, de eliminar cualquier exigencia en este sentido, pues si vale el voto de la mayoría de los presentes para adoptar acuerdos es porque los presentes, sea cual sea su número, pueden constituir válidamente el órgano, llegándose así a la conclusión de que en el Consejo Vasco de la Previsión Social Complementaria no se exige ningún requisito para su válida constitución (quórum mínimo).

Una interpretación de este tipo, suscita, sin embargo, importantes dudas de legalidad. El artículo 26 de la ley 30/1992 no es una norma dispositiva de aplicación supletoria, sino un precepto que delimita imperativamente el espacio para el establecimiento autónomo de reglas de funcionamiento por parte de los órganos colegiados a que se refiere el apartado 2º del artículo 22 de la propia ley (a los que pertenece este Consejo Vasco de la Previsión Social Complementaria).

En este sentido, la interpretación más segura es que en defecto de previsión especifica sobre el quórum, debería aplicarse la norma del artículo 26. 1º de tal forma que sólo una vez que el órgano esté válidamente constituido de acuerdo con lo establecido en esta norma, pueda aplicarse la que específicamente se fija en el artículo 8 del proyecto del decreto para la adopción de acuerdos: el voto favorable de la mayoría de los presentes.

En todo caso, y al amparo de lo que se establece en el artículo 26.2º de la ley 30/1992, el Consejo Vasco podría fijar un régimen propio de convocatorias, y prever incluso la existencia de una segunda convocatoria, pero especificando necesariamente el número de miembros necesario para su válida constitución.

SÍNTESIS DE LAS APORTACIONES

Con fecha 13 de noviembre, los miembros de la comisión de informes remitieron sus alegaciones particulares, de conformidad con lo establecido en el procedimiento para el ejercicio de la función consultiva, aprobado internamente por el Consejo de Relaciones Laborales.

Opinión sindical

Las posiciones oscilan entre el rechazo global a la iniciativa expresado por el miembro designado por LAB, y el cuestionamiento de ciertos aspectos generales del proyecto de decreto, unido a propuestas concretas para su modificación realizadas por los miembros designado por UGT y por CCOO.

En el primer caso, el miembro designado por LAB considera que el rechazo de la presente iniciativa es una consecuencia lógica del rechazo al Plan de previsión del que la misma trae causa (y que en su momento motivó su voto en contra en el dictamen sobre el Plan de previsión elaborado por el Consejo de Relaciones Laborales y, consecuentemente, la formulación de un voto reservado).

Al pretender actuar únicamente sobre el denominado segundo nivel, relativo a la previsión complementaria, el Plan, al tiempo que cuestionaba la viabilidad del sistema público de protección social presentando de forma interesada la potenciación del segundo pilar como la única alternativa viable y generando de esta forma un importante grado de alarma social, dejaba ya en evidencia las insuficiencias competenciales y la incapacidad política del Gobierno Vasco para abordar la regulación del conjunto de la previsión social, lo que este proyecto de creación de un Consejo Vasco de la Previsión, ajustado a un esquema de seguimiento estricto de aquél plan, viene simplemente a confirmar.

En la misma línea, el miembro designado por LAB expresa sus dudas sobre un modelo de previsión social a través del cual se pretende potenciar y beneficiar fiscalmente un sistema basado en la capitalización que rompe el principio de solidaridad en que se asienta el sistema público de reparto, aplicando para ello un volumen de recursos muy superior (388 millones de euros) al que se dedica a otros programas de carácter social, como la promoción pública de vivienda (180 millones), el apoyo a las familias con hijos e hijas (83), el propio plan interinstitucional de empleo (54,5), y las ayudas de emergencia social (30 millones).

Por tales razones manifiesta ya en este trámite de alegaciones particulares que se posiciona en contra del proyecto de decreto que ha sido remitido para informe y que votará en su momento en contra de él.

El miembro designado por CCOO cuestiona, a modo de valoración global de la iniciativa, el grado de adecuación de la medida concreta a que se refiere el proyecto de decreto (la creación del Consejo Vasco de la Previsión), a la consecución de los objetivos definidos en el Plan de Previsión. En su opinión, el consejo tal y como se configura en este proyecto de decreto no es un órgano operativo para contribuir a la extensión del nivel complementario de protección social al 70% de la población mediante la potenciación de los sistemas de empleo, que es lo que anunciaba y enunciaba el plan como objetivo principal.

Cualquier consejo, con independencia de cuál sea su denominación final de las varias que se han manejado en los documentos previos a la aprobación del Plan, debería tener, en primer lugar, una composición tripartita y paritaria. El proyecto de decreto que se ha remitido para informe se aparta de esta idea básica, en contra incluso de los antecedentes aludidos y configura un consejo cuatripartito que no responde a su finalidad principal de actuar como un órgano de consulta y diálogo con los agentes sociales representativos para el desarrollo de una política dirigida a la potenciación de la previsión social complementaria a través de los sistemas de empleo.

El proyecto de decreto se olvida también de regular el observatorio de la previsión social, cuya composición, funciones y papel real en el desarrollo del plan y en la gestión del modelo debería clarificarse.

Finalmente y dentro de este orden de consideraciones de carácter general, advierte que a pesar de las referencias del decreto a la previsión social sin más especificaciones, el nivel real de competencias desde el que se actúa queda reducido al campo de la previsión complementaria, por lo que en todos los casos debería especificarse así en el texto de la norma, añadiendo siempre a la expresión “previsión social” el adjetivo de “complementaria”.

En función de las consideraciones anteriores y en relación con el contenido concreto del proyecto de decreto considera que debería modificarse el articulado del texto en ciertos aspectos: la naturaleza del Consejo (art. 2) con el objetivo de definir el Consejo como un órgano tripartito y paritario; sus funciones (art. 3) para especificar en todo caso que su ámbito de actuación se refiere a la previsión social complementaria y para incluir expresamente entre ellas la realización de las propuestas de adecuación del régimen fiscal aplicable a las EPSV (s), y eliminar sin embargo, del texto del artículo la referencia al informe sobre las perspectivas financieras de la previsión social.

Por último considera también que debería regularse de forma expresa la composición y funciones del Observatorio (art. 4).

El miembro designado por UGT manifiesta en primer lugar que la propia concepción del Consejo Vasco de la Previsión como un instrumento creado exclusivamente para el seguimiento y evaluación del Plan de previsión, hace que nazca ya como un órgano acrítico y mediatizado de forma absoluta por el concepto de previsión social complementaria del que parte el plan; un plan, por otra parte, reciente y sin implantación real adecuada y sin el grado de consenso suficiente, tal y como se puso de manifiesto cuando se analizó específicamente su contenido.

El Consejo no sería, por tanto, en ningún caso un órgano de debate, sino simplemente una instancia de verificación del grado de cumplimiento del plan, sin margen alguno de autonomía.

En su opinión, sin embargo, lo que habría que hacer es dotar precisamente al Consejo de capacidad para debatir, analizar y definir, en su caso, el concepto mismo de la previsión complementaria sin aceptar necesariamente, en la línea establecida en el Plan, la configuración de este nivel como un complemento necesario de una protección pública insuficiente. En este sentido quiere dejar constancia de que, tal y como ya se ha hecho constar en ocasiones anteriores, UGT no comparte esta visión de la previsión social complementaria.

En esta misma línea de consideraciones generales, manifiesta también que el Consejo debería configurarse en todo caso como un órgano tripartito y paritario, integrado por la Administración, los sindicatos y las organizaciones empresariales, y adecuado en su composición a su finalidad básica, expresada en el párrafo anterior, de consensuar y definir entre la Administración y los agentes sociales representativos el propio modelo de la previsión social complementaria. Todo ello sin perjuicio de la posibilidad de establecer mecanismos de consulta y de participación puntual de otros interlocutores para casos concretos.

En lo que se refiere a los instrumentos de apoyo técnico previstos en el proyecto y en concreto al observatorio de la previsión, considera que ante la ausencia de una disposición específica de creación de este órgano, se trataría, en la línea de lo apuntado en el informe técnico, de un área de actividad del propio departamento de Empleo que, por otra parte, no debería ser el único instrumento de apoyo al funcionamiento del Consejo, sino uno más entre otros.

En tercer lugar y en lo que hace referencia al régimen de adopción de acuerdos, y sin perjuicio de las deficiencias apuntadas en el informe técnico, entre las que destaca la ausencia de criterios para distribuir entre las organizaciones sindicales la representación global asignada a todas ellas, apunta que la inexistencia de quórum, unida al sistema establecido para la adopción de acuerdos podría llevar al absurdo de que, de mantenerse el texto del proyecto inmodificado, las decisiones del Consejo se adoptaran contra la opinión de las organizaciones, sindicales y patronales, más representativas. En esta línea aboga por un sistema de mayorías dentro de cada grupo y por una presidencia con voz y sin voto.

Opinión empresarial

Consideraciones generales

En primer lugar, los miembros designados por Confebask cuestionan la iniciativa de creación de un nuevo Consejo, en el contexto de una reflexión más general relacionada con la proliferación de órganos consultivos. Apuntan en este sentido que en la actualidad existen casi cincuenta consejos.

En su opinión, esta situación provoca o puede provocar importantes distorsiones, por tres razones fundamentales. La primera, la minusvaloración de los órganos tradicionales: básicamente el CES y el CRL, por causa de la dispersión de la función consultiva entre múltiples órganos sectoriales; en segundo lugar porque se trata de estructuras con funciones en muchos casos meramente nominales, sin un nivel de competencias y un margen de actuación real que los convierta en verdaderos órganos de coparticipación en la elaboración de las políticas públicas y por último por la tendencia a reforzar la presencia en ellos de las Administraciones Públicas, en paralelo al debilitamiento y atomización de la representación de los interlocutores sociales.

Consideraciones específicas

En concreto y en lo que se refiere al proyecto de decreto que ha sido remitido para informe, consideran que no se entiende la presencia en el Consejo Vasco de la Previsión del segundo grupo que representa, de acuerdo con el proyecto analizado, a las federaciones y al colectivo de autónomos.

En primer lugar por razones de tipo conceptual, pues si el objetivo del Plan cuyo seguimiento y avaluación corresponde al Consejo, es la extensión de la previsión complementaria a través de sistemas de empleo, no se explica cuál es el papel de los autónomos en este Consejo. Si se trata de autónomos sin trabajadores –sin presencia, por otra parte, en las Cámaras de comercio que únicamente integran a empresas- no podrían establecer planes de empleo, y si fueran autónomos con personal contratado tendrían la condición de empresarios y habrían de ser representados por estos, al tiempo que sus trabajadores y trabajadoras lo serían por las organizaciones sindicales presentes en el Consejo.Por idénticos motivos, tampoco se entiende la razón por la que se incluye una representación de las asociaciones de jubilados y prejubilados en el seguimiento de unas iniciativas que –vinculadas a los planes de empleo –se habrán de referir a trabajadores por cuenta ajena.

A la vista de las consideraciones anteriores, parece que lo que se pretende es configurar un órgano referido al conjunto de la previsión social, lo que vendría avalado también por otros indicios como la atribución al Consejo de funciones genéricas que exceden del objetivo del Plan y del ámbito estricto de los sistemas de empleo, así como por su propia denominación. Con ello, y en la misma línea de lo que se ha advertido en ocasiones anteriores, se estaría abordando otra vez por una vía inadecuada y desde parámetros novedosos, la regulación de un aspecto parcial de la previsión social complementaria sin redefinir previamente el modelo general establecido en la vigente ley de Entidades de Previsión Social Voluntaria.

En último lugar, la composición de este nuevo Consejo pone de manifiesto uno de los efectos denunciados en las consideraciones generales: la preeminencia de las Administraciones Públicas, no sólo como una consecuencia derivada de la atomización del resto de las representaciones sociales, sino por causa de la atribución directa a ellas de dos miembros más (presidencia y vicepresidencia) al margen de los cinco representantes que naturalmente les corresponden.

CONSIDERACIONES FINALES

Reunida la comisión de informes en fecha 22 de Noviembre de 2006, sus miembros acordaron incluir en el informe final, y sin perjuicio de las consideraciones particulares que se han hecho constar en los apartados correspondientes, la siguiente consideración específica:

La función consultiva atribuida al Consejo de Relaciones Laborales debe ejercerse en términos de oportunidad, y supone en todo caso una valoración desde el punto de vista de su contenido material de aquellas iniciativas normativas o de otro orden, adoptadas por los poderes públicos en el ámbito sociolaboral. Desde esta perspectiva, la emisión de una opinión del Consejo no debería referirse tanto a los aspectos técnicos de un proyecto de norma -más allá de lo que resulte necesario para comprender mejor su contenido o alcance- cuanto a las decisiones políticas que se articulan a través de ellos.

En este sentido, los miembros de la comisión de informes, sin perjuicio de la opinión particular de cada uno de ellos, expresada y recogida en otro apartado del presente informe y del rechazo común, aún por diferentes razones, a la iniciativa de crear un Consejo de La Previsión Social en los términos planteados en el proyecto de decreto analizado, quieren hacer constar también de forma expresa que en su opinión las diferentes normas de desarrollo del plan de previsión, en cuyo contexto se incluye el presente proyecto de decreto, se están adoptando sin la previa definición, en términos suficientemente nítidos, del marco general de la previsión social.

Bilbao a veintidós de noviembre de dos mil seis.