CRL-LHK
  INFORMES REALIZADOS POR EL CONSEJO
Volver a Actividad consultiva
INFORME DEL CONSEJO DE RELACIONES LABORALES SOBRE EL PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE APRUEBA EL REGLAMENTO DE ESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTO DE OSALAN-INSTITUTO VASCO DE SEGURIDAD Y SALUD LABORALES
 

INFORME DEL CONSEJO DE RELACIONES LABORALES SOBRE EL PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE APRUEBA EL REGLAMENTO DE ESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTO DE OSALAN-INSTITUTO VASCO DE SEGURIDAD Y SALUD LABORALES

1. Informe técnico

1.1. Antecedentes normativos

Para analizar este proyecto de Decreto sometido a informe del CRL y poner de manifiesto las modificaciones introducidas en él respecto a la norma precedente, es decir respecto al reglamento regulado en el Decreto 191/2002, de 30 de julio, resulta preciso acudir tanto a lo previsto en este último Reglamento, como a lo previsto en la normativa que ha venido siendo publicada con posterioridad a él y que tiene incidencia en el nuevo reglamento.

1.1.1. Decreto 191/2002, de 30 de julio, por el que se aprueba el reglamento de estructura y funcionamiento de Osalan-Instituto Vasco de Seguridad y Salud Laborales

El Decreto 191/2002, de 30 de julio, es la norma precedente del proyecto de Decreto que ahora se somete a informe del CRL y respecto al cual analizaremos las modificaciones realizadas.

Dicho Decreto consta de 6 capítulos y dos disposiciones finales.

Es en el capítulo III, y dentro de éste en sus secciones primera, segunda, y tercera, aunque básicamente en la sección segunda, donde se realizan las modificaciones llevadas a efecto por la norma sometida a informe. Por ello nos detendremos, especialmente, en el contenido de dicha sección. Pero al margen de tal análisis, vamos a recordar la finalidad de Osalan regulada en el artículo 1º.

El capítulo I “Finalidad, Funciones y Organización de Osalan-Instituto Vasco de Seguridad y Salud Laborales”, señala en su artículo 1º “Naturaleza y denominación” que:

“Osalan-Instituto Vasco de Seguridad y Salud Laborales es el organismo autónomo administrativo que, ostentando personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar y estando adscrito al Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social, tiene como finalidad la gestión de las políticas que en materia de seguridad, higiene, medio ambiente y salud laborales, establezcan los poderes públicos de la Comunidad Autónoma, tendentes a la eliminación en origen y, cuando no sea posible, reducción en su origen de las causas de los riesgos inherentes al medio ambiente de trabajo”.

El capítulo II “Del Consejo General”.

El capítulo III “De la Dirección General”, que subdivide en tres secciones:

  • En su sección primera regula la propia Dirección General.
  • En su sección segunda regula “Otros órganos administrativos”, entre los que se contemplan: Comité de Dirección (art. 19); la Subdirección Técnica (art. 20) de la que dependen, funcionalmente, los responsables de los centros territoriales, los responsables de las unidades sectoriales técnicas y el Laboratorio de Análisis Higiénicos; la Subdirección de Planificación (art. 21), la Unidad de Salud Laboral (art. 22) que depende de la Subdirección de Planificación; y la Subdirección de Administración, Organización y Recursos Humanos (art. 23) de la que dependen funcionalmente, los responsables de los centros territoriales y los responsables de la Unidad de Administración.
  • En su sección tercera regula los “Órganos periféricos”.

Además, en las secciones cuarta y quinta trata los planes y proyectos y la colaboración con otros organismos.

El capítulo IV “El Régimen jurídico de los actos”.

El capítulo V “Del personal al servicio de Osalan”

El capítulo VI “Patrimonio, Recursos, Presupuestos y Contabilidad”.

Las dos disposiciones finales son: ”Referencias legales a empresarios y trabajadores”, e “Incoación y tramitación de expedientes sancionadores”.

A continuación se recoge la normativa, tanto estatal como autonómica, que de forma directa o indirecta ha incidido desde el año 2002 en las competencias de Osalan y, eventualmente, en su estructura orgánica.

1.1.2. La Ley 54/2003, de 12 de diciembre de Reforma de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales

De la incidencia de esta norma en relación con el proyecto de Decreto sometido a informe, procede poner de manifiesto dos modificaciones que se llevan a cabo en la Ley de Prevención de Riesgos Laborales:

Por una parte la modificación del artículo 9.2 por la que se determina que los funcionarios públicos de las administraciones públicas, tanto General del Estado como de las comunidades autónomas que ejerzan labores técnicas en materia de prevención de riesgos laborales, cuando en su labor de comprobación se deduzca la existencia de infracción y siempre que haya habido incumplimiento de previo requerimiento, remitirán un informe, cuyos hechos contenidos en él gozarán de presunción de certeza, a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, a efectos de que se levante la correspondiente acta de infracción.

Y, por otra, la inclusión de una nueva disposición adicional decimoquinta ”Habilitación de funcionarios públicos”, en la que se señala que los funcionarios públicos de las comunidades autónomas para ejercer las funciones establecidas en el artículo 9.2 de la Ley de Prevención de Riesgos laborales, deberán contar con una habilitación especial expedida por cada comunidad autónoma.

Veamos ahora lo expresado a este respecto a través del articulado concreto de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales reformada:

El artículo 9.2 se expresa así:

“Las Administraciones General del Estado y de las Comunidades Autónomas adoptarán, en sus respectivos ámbitos de competencia, las medidas necesarias para garantizar la colaboración pericial y el asesoramiento técnico necesarios a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social…”.

“Estas Administraciones Públicas elaborarán y coordinarán planes de actuación, en sus diversos ámbitos competenciales y territoriales a través de acciones de asesoramiento, de información, de formación y de asistencia técnica”.

“En el ejercicio de tales cometidos los funcionarios públicos de las citadas administraciones que ejerzan labores técnicas en materia de prevención de riesgos laborales….podrán desempeñar funciones de asesoramiento, información y comprobación de las condiciones de seguridad y salud en las empresas y centros de trabajo con el alcance señalado en el apartado 3 de este artículo…”.

El apartado 3 señala que:

“Cuando de las actuaciones de comprobación…se deduzca la existencia de infracción, y siempre que haya mediado incumplimiento de previo requerimiento, el funcionario actuante remitirá informe a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social… a efectos de que se levante la correspondiente acta de infracción si así procediera…”.

Y la disposición adicional quinta señala que:

“Para poder ejercer las funciones establecidas en el apartado 2 del artículo 9 de esta ley, los funcionarios públicos de las comunidades autónomas deberán contar con una habilitación específica expedida por su propia Comunidad Autónoma, en los términos que se determinen reglamentariamente”.

“En todo caso tales funcionarios deben pertenecer a los grupos de titulación A o B y acreditar formación específica en materia de prevención de riesgos laborales”.

1.1.3. Real Decreto 689/2005, de 10 de junio, por el que se modifica el Reglamento de organización y funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, y el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidadores de cuotas a la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 928/1998,de 14 de mayo, para regular la actuación de los técnicos habilitados en materia de prevención de riesgos laborales

Este Real Decreto modifica dos normas relativas a dos reglamentos, a fin de regular la actuación de los técnicos habilitados en materia de prevención de riesgos laborales. Y lo lleva a efecto de la siguiente manera:

Por una parte, añadiendo un título IV al reglamento de organización y funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, “Del régimen de colaboración con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de los funcionarios públicos, dependientes de las administraciones públicas que ejercen labores técnicas en materia de prevención de riesgos laborales, para el ejercicio de las funciones a que se refieren los apartados 2 y 3 del artículo 9 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre”.

Y, por otra, añadiendo un capítulo VIII al reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo.

1.1.4. Decreto 251/2006, de 12 de diciembre, por el que se regulan las condiciones y procedimientos de habilitación y organización para el ejercicio de la función de comprobación de las condiciones de seguridad y salud en las empresas y centros de trabajo por parte del personal técnico de Osalan -Instituto Vasco de Seguridad y Salud Laborales-Instituto Vasco de Seguridad y Salud Laborales

La finalidad básica de este Decreto consiste en regular las condiciones y procedimientos de habilitación, previstos en la modificación de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales por la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, para ser aplicada a los técnicos habilitados de Osalan. Lo vemos a través de algunos de sus artículos:

El artículo 1 “Objeto”, señala que:

“Este Decreto regula y desarrolla las previsiones de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, que regula la Prevención de Riesgos Laborales, modificada por la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, y del Real Decreto 689/2005 de 10 de junio, relativas a la función de colaboración con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en los aspectos de organización de la función, condiciones y régimen de habilitación del personal funcionario público que ejerce funciones técnicas en materia de prevención de riesgos laborales”.

El artículo 2.2 señala que:

“Se encarga al personal funcionario público de Osalan-Instituto Vasco de Seguridad y Salud Laborales que resulte habilitado la función de colaboración con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en las tareas de comprobación de las condiciones de seguridad y salud en las empresas y centros de trabajo”.

El artículo 2.4 señala que:

“En el ejercicio de esta función de colaboración, el personal funcionario técnico habilitado tendrá capacidad de requerimiento al empresario para la concreción de las deficiencias observadas; ejerciéndose la misma de acuerdo con las previsiones del Real Decreto 689/2005, de 10 de junio”.

En el artículo 3 apartados 2 y 3 se señala que:

“El personal funcionario público que resulte habilitado ejercerá las funciones de comprobación de las condiciones de seguridad y salud respecto de las empresas y centros de trabajo de todo el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco”.

“El personal técnico habilitado puede desarrollar también funciones en materia de promoción de prevención de riesgos laborales, asesoramiento y asistencia técnica e información y formación, que les son propias como personal técnico en prevención de riesgos laborales”.

1.1.5. Decreto 17/2008, de 29 de enero, por el que se aprueba el reglamento de la Inspección de Seguridad y Salud Laborales de la Comunidad Autónoma del País Vasco

Por este Decreto se crea una Inspección propia para la CAPV, cuyas funciones son recogidas, de manera explícita, en el proyecto de Decreto sometido a informe. No obstante, hay que señalar que se trata de una inspección propia pero limitada en dos vertientes:

  • Por un lado, por su ámbito de actuación, limitado a minas, canteras y túneles, cooperativas y administraciones públicas.
  • Por otro por la materia sobre la que recae la actuación inspectora, ya que se limita a la prevención de riesgos laborales.

Veamos algunos artículos relevantes de esta norma:

En el capítulo I “Del Sistema de Inspección de Seguridad y Salud laborales de la Comunidad Autónoma del País Vasco, de sus Funciones y Ámbito”.

El artículo 1 “Definición y Objeto del Sistema de Inspección de Seguridad y Salud Laborales señala que:

1. “Constituye el Sistema de la Inspección de Seguridad y Salud Laborales el conjunto de principios legales, normas, órganos, medios materiales y personales que contribuyen al adecuado cumplimiento de las normas sobre prevención de riesgos laborales en el ámbito de las Administraciones Públicas Vascas, de las minas, canteras y túneles y de las cooperativas de la Comunidad Autónoma del País Vasco”.

2. “La Inspección de Seguridad y Salud Laborales es un servicio público al que corresponde ejercer la vigilancia del cumplimiento de las normas en materia de prevención de riesgos laborales respecto de los ámbitos descritos en los párrafos anteriores. Igualmente le corresponde exigir las responsabilidades pertinentes, así como llevar a cabo funciones de asesoramiento y, en su caso, ejercer labores de arbitraje, mediación y conciliación”.

El artículo 2 “Personal de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi”, señala que:

“La Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi dotará a la Inspección de Seguridad y Salud Laborales del personal técnico y de apoyo administrativo para el correcto desarrollo de su función”.

En el artículo 7 se señala que estos inspectores tienen, además de las funciones de advertir, requerir, etc., la expresada en el apartado 4 en los siguientes términos:

“Iniciar el procedimiento sancionador mediante la extensión de actas de infracción por incumplimiento de la normativa en materia de prevención de riesgos laborales, tanto para la imposición de sanciones en el ámbito de las cooperativas y de las minas, canteras y túneles, como para la imposición de medidas correctoras en el ámbito de las Administraciones Públicas Vascas, así como por infracciones por obstrucción a la labor inspectora”.

En el capítulo II “Organización del Sistema de Inspección de Seguridad y Salud Laborales”.

El artículo 15.1 “Principios generales” señala:

“La Inspección de Seguridad y Salud Laborales forma parte de la Subdirección Técnica de Osalan”.

Como luego veremos en el proyecto de Decreto sometido a informe, la Subdirección Técnica pasa a denominarse Subdirección de Operaciones y de ésta es de la que dependerá la Inspección.

1.2. Proyecto de Decreto, sometido a informe del CRL, por el que se aprueba el reglamento de estructura y funcionamiento de Osalan–Instituto Vasco de Seguridad y Salud Laborales

1.2.1 Este Decreto establece una nueva organización, que modifica la estructura funcional de Osalan

Tal modificación es llevada a cabo, en parte, para integrar o ajustar las modificaciones que acabamos de analizar con la estructura orgánica de Osalan y encuentra su justificación, según su propia exposición de motivos, en:

  • La necesidad de adecuar la estructura interna ejecutiva del organismo a los nuevos requerimientos normativos, derivados entre otros de la introducción del técnico habilitado por la Ley 54/2003, de 12 de septiembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales.
  • La incardinación en el marco organizativo del organismo del Decreto 17/2008, de 29 de enero, por el que se aprueba el reglamento de la Inspección de Seguridad y Salud Laborales de la Comunidad Autónoma del País Vasco así como de los Decretos de adaptación de los procedimientos sancionadores en materia de administraciones públicas, cooperativas y minas, canteras y túneles.
  • La promoción de las áreas de Investigación y Observatorio mediante la creación de una Subdirección y un Comité propios y de un Comité de Sistemas Informáticos.

1.2.2 Modificaciones realizadas en el Decreto sometido a informe, respecto de su norma precedente, el Decreto 191/2002, de 30 de julio, y por el que se aprueba el reglamento de estructura y funcionamiento de Osalan–Instituto Vasco de Seguridad y Salud Laborales.

Las modificaciones realizadas por el proyecto de Decreto sometido a informe respecto del Decreto 191/2002, de 30 de julio, que tienen su justificación en lo expresado en los tres apartados señalados en el punto 2.1 anterior, son las siguientes:

1.2.2.1 Capítulo III, sección 1ª “Dirección General”

Artículo 17. “Funciones”. Se incluye un nuevo apartado h) ”Elaborar el plan estratégico de Osalan y controlar su implantación, mediante la realización y ejecución de los correspondientes planes de gestión anuales”. Dicha función se contemplaba en la anterior norma en el artículo 21.1 b) como una función de la Subdirección de Planificación.

1.2.2.2 Capítulo III, sección 2ª “Otros Órganos Administrativos”

Artículo 18. “Estructura”. Se modifica la anterior estructura.

Se da una nueva denominación a la “Subdirección Técnica”, que pasa a denominarse “Subdirección de Operaciones” con algunas nuevas funciones.

Se crea la Subdirección de Investigación y Observatorio.

Se mantiene la Subdirección de Administración, Organización y Recursos Humanos.

Y la Unidad de Salud Laboral pasa a depender, no de la Subdirección de Planificación, que desaparece, sino de la Dirección General.

Artículo 19. “Comités”. Se crean dos nuevos comités:

El Comité de Sistemas Informáticos, que presidido por el director general, será de carácter consultivo, e identificará y priorizará las necesidades de sistemas informáticos de Osalan, elaborará el Plan de Sistemas del organismo, y dará solución a la demanda de información que solicite el Observatorio.

Y el Comité de Investigación – Observatorio, también presidido por el director general y de carácter consultivo, que planificará y supervisará la elaboración de un mapa de riesgos que sirva de referencia en materia de seguridad y salud laborales para la CAPV y para desarrollar proyectos de investigación en materia de seguridad y salud laborales. Sus funciones estarán orientadas a establecer las directrices para la elaboración del mapa de riesgos.

Artículo 20. ”Subdirección de Operaciones”.

El artículo 20.1 incluye dos apartados nuevos donde da entrada a las funciones que deben realizar, por una parte, los técnicos habilitados y, por otra, los inspectores de la nueva Inspección de Seguridad y Salud Laborales en base a las competencias previstas en la nueva normativa ya analizada en este informe. Los dos nuevos apartados son:

"n) Realizar funciones de comprobación y de control de las condiciones materiales técnicas o de seguridad en las empresas en el marco de actuaciones programadas”.

A nuestro entender, en este apartado si, como parece, se trata de dar cabida a las funciones que deben realizar los técnicos habilitados, habría sido quizá procedente mencionar la norma que los respalda y las funciones que se les adjudican. Es decir al Decreto 251/2006, de 12 de diciembre, en relación con la Ley 54/2003, de 21 de diciembre y al Real Decreto 689/2005, de 10 de junio.

"ñ) Realizar en el ámbito de la Inspección Propia, Administraciones Públicas, Cooperativas, Minas, canteras y túneles, las funciones inspectoras encomendadas por la normativa vigente, mediante programas y controles generales y sectoriales, llevando asimismo a cabo funciones de asesoramiento y en su caso de mediación y arbitraje”.

Por su parte el artículo 20.2 establece quiénes van a depender de esta Subdirección de Operaciones:

“De esta Subdirección dependerán los Responsables de Prevención de Riesgos Laborales de Bizkaia, Alava y Guipúzcoa, así como el Responsable de la Inspección propia en materia de Administraciones Públicas, Cooperativas y Minas, canteras y túneles”.

En relación con la dependencia que acabamos de señalar, hemos de constatar que la sección 3ª del capítulo III del anterior reglamento, que comprendía el art. 24 (“Los Centros Territoriales de Osalan de Alava, Gipuzkoa y Bizkaia”), art. 25 (“Responsables de Centro Territorial”) y art. 26 (“Unidades Sectoriales”), desaparece completamente.

En el proyecto de Decreto sometido ahora a informe del CRL desaparece dicha sección debido a que tanto los responsables de los centros territoriales como los propios centros, considerados como estructura, desaparecen. La razón de ello estriba en las ineficiencias que venían siendo detectadas por la doble estructura de centros y subdirecciones, lo que dejaba a las subdirecciones, en cierta forma, vacías de contenido. Con la reforma realizada toda la estructura pasa ahora a depender de la Subdirección de Operaciones.

No obstante, como en el proyecto de Decreto se conservan las secciones 1ª, 2ª y 4ª, nos parece más lógico que la actual sección 4ª del proyecto de Decreto pase a denominarse sección 3ª.

Artículo 21: Regula -ex novo- la Subdirección de Investigación y Observatorio, a la que atribuye sus funciones, en su apartado 1, a lo largo de 7 apartados. En su apartado 2 señala que: “De esta Subdirección dependerán las Unidades de Laboratorio, Formación, Planificación y gestión de proyectos de investigación y Observatorio”.

Artículo 22: Regula la Unidad de Salud Laboral, que ya existía en la norma anterior, siendo lo novedoso respecto a la anterior regulación, la fijación de su dependencia ahora de la Dirección General, en lugar de depender, como antes, de la Subdirección de Planificación.

Artículo 23: Subdirección de Administración, Organización y Recursos Humanos.

Regula ahora sus funciones en 21 apartados, cuando en la norma anterior lo hacía en 9, y lo hace de forma sustancialmente distinta.

Ello es debido, además de tratar de buscar un desglose de funciones más idóneo y homologable al de otros decretos de estructura, a la incorporación de funciones que corresponden a las nuevas unidades que ahora comprende esta subdirección tales como: Asesoría Jurídica, Sistemas Informáticos y Calidad.

Se señala asimismo en este artículo que de esta Subdirección dependerán: las unidades de Administración y Recursos Humanos, Asesoría Jurídica, Sistemas Informáticos y Calidad.

2. Consideraciones finales

Todos los miembros de la Comisión consideran oportuno el trámite de informe en relación con este proyecto de norma en el Consejo de Relaciones Laborales, independientemente de que las organizaciones a las que representan hayan tenido ya la oportunidad de formular sus consideraciones en el Consejo General de Osalan.

De esta forma, los miembros de la Comisión de Informes en representación de CC.OO. UGT y Confebask reiteraron su conformidad con el proyecto de Decreto sometido a informe en los términos que ya manifestaron respecto a dicho proyecto de norma en el Consejo General de Osalan.

Por su parte, el miembro de la Comisión de Informes en representación de LAB, reitera algunas cuestiones sustanciales ya manifestadas en el Consejo General de Osalan:

  • Que en el artículo 7 del proyecto de Decreto, “Funciones” del Consejo General, en sus apartados b) y c), deberían constar no sólo unas funciones de: “Informar …”, sino de: “Informar y aprobar …”.
  • Que en el artículo 17 del proyecto de Decreto, “Funciones” de la Dirección General, en su apartado g), debería constar no sólo la función de “Suscribir convenios y acuerdos, previa información preceptiva al Consejo General, …” sino la de “Suscribir convenios y acuerdos previa información preceptiva y vinculante al Consejo General, …”.

Bilbao a 5 de noviembre de 2008