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Informe de la Comisión de Informes del CRL, en relación a los siguientes proyectos de orden del consejero de Justicia, Empleo y Seguridad Social: “Orden por la que se determina dar publicidad a las sanciones impuestas por infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos laborales” y “Orden por la que se da publicidad al expediente previo al de la declaración de prohibición de contratar por la causa de la letra d) del artículo 20 de la Ley del texto refundido de la Ley de contratos de las Administraciones Públicas”.

 

INFORME DE LA COMISIÓN DE INFORMES DEL CRL, EN RELACIÓN A LOS SIGUIENTES PROYECTOS DE ORDEN DEL CONSEJERO DE JUSTICIA, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL: “ORDEN POR LA QUE SE DETERMINA DAR PUBLICIDAD A LAS SANCIONES IMPUESTAS POR INFRACCIONES MUY GRAVES EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES” Y “ORDEN POR LA QUE SE DA PUBLICIDAD AL EXPEDIENTE PREVIO AL DE LA DECLARACIÓN DE PROHIBICIÓN DE CONTRATAR POR LA CAUSA DELA LETRA d) DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY DEL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DE CONTRATOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS”.

1. ANTECEDENTES

En fecha 26 de enero de 2006, se ha recibido en este Consejo de Relaciones Laborales escrito del director de Estudios y Régimen Jurídico del Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social dando traslado, de las dos órdenes, con la finalidad de que se emita el correspondiente informe: “Orden por la que se determina dar publicidad a las sanciones impuestas por infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos laborales” y “Orden por la que se da publicidad al expediente previo al de la declaración de prohibición de contratar por la causa de la letra d) del artículo 20 de la Ley del texto refundido de la Ley de contratos de las administraciones públicas”.

En fecha 1 de febrero de 2006, se envió a los miembros de la Comisión de informes del Consejo, informe técnico previo, cuya finalidad consiste en aportar a los miembros de dicha Comisión los antecedentes y un análisis general de carácter estrictamente técnico de la materia sometida a consulta.

Posteriormente, se recibió en el CRL, la siguiente documentación:

En fecha 2 de febrero de 2006, los documentos:

  • “Consideraciones del sindicato LAB”
  • “Alegaciones de ELA en relación al proyecto de orden por la que se determina dar publicidad a las sanciones impuestas por infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos laborales”
  • “Alegaciones de ELA en relación al proyecto de orden por la que da publicidad al expediente previo al de la declaración de prohibición de contratar por la causa de la letra d) del artículo 20 de la Ley del texto refundido de la Ley de contratos de las administraciones públicas”

En fecha 3 de febrero de 2006, se recibió por parte de la representación de UGT de Euskadi, el siguiente documento:

  • “Aportaciones a las órdenes emitidas por la Consejería de Justicia, Empleo y Seguridad Social del Gobierno Vasco, para su integración en el Consejo de Relaciones Laborales”

En fecha 6 de febrero de 2006, se recibió por parte de la representación de CC.OO. de Euskadi opinión favorable al informe técnico previo del Consejo de Relaciones Laborales.

En la misma fecha de 6 de febrero de 2006, se envió a los miembros de la Comisión de Informes del CRL, informe de síntesis de las aportaciones recibidas.

En fecha, 8 de febrero de 2006, tuvo lugar en el CRL, reunión de la Comisión de Informes, en la que se expusieron las opiniones que conforman el apartado 3 de este informe.

2. INFORME TÉCNICO PREVIO SOBRE DOS ÓRDENES DEL CONSEJERO DE JUSTICIA, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL POR LAS QUE: “SE DETERMINA DAR PUBLICIDAD A LAS SANCIONES IMPUESTAS POR INFRACCIONES MUY GRAVES EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES” Y “SE DA PUBLICIDAD AL EXPEDIENTE PREVIO AL DE LA DECLARACIÓN DE PROHIBICIÓN DE CONTRATAR POR LA CAUSA DELA LETRA d) DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY DEL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DE CONTRATOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS”

Antecedentes de las dos órdenes

En fecha 26 de enero de 2006, se ha recibido en este Consejo de Relaciones Laborales escrito del director de Estudios y Régimen Jurídico del Departamento de Justicia Empleo y Seguridad Social dando traslado de las dos órdenes, con la finalidad de que se emita el correspondiente informe.

Objetivo del informe técnico previo

Este informe técnico previo tiene como objetivo, según lo acordado en la Comisión de Informes del Consejo de Relaciones Laborales en relación al ejercicio de su función consultiva, aportar a los miembros de dicha Comisión, en los cuatro primeros días desde la recepción de la normativa enviada, los antecedentes y un análisis general de carácter estrictamente técnico de la materia sometida a consulta.

1. Orden por la que se determina dar publicidad a las sanciones impuestas por infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos laborales

Objetivo de esta orden

Actuar en los ámbitos de la prevención, concienciación y sensibilización, además de la formación y el cumplimiento estricto de la normativa de prevención laboral.

Prevenir, como cuestión de indudable interés público, la salud y la seguridad laboral a través de la concienciación y sensibilización social.

Medio utilizado

Publicación en el Boletín Oficial del País Vasco, de las sanciones impuestas por infracciones muy graves, en materia de prevención de riesgos laborales, una vez firmes en vía administrativa.

Análisis de la orden

1. Las referencias a la siguiente normativa, como apoyo y base jurídica para la publicación de esta orden: Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, que señala en su art. 40.2 que las sanciones impuestas por infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos laborales, una vez firmes, se harán públicas en la forma que se determine reglamentariamente; Estatuto de Autonomía del País Vasco, que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia de la ejecución de la legislación laboral, señalando la pertenencia a dicha legislación de la seguridad e higiene y salud en el trabajo; y, por aplicación subsidiaria, la ley que regula el régimen jurídico de las Administraciones Públicas y el procedimiento administrativo común, que establece que los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente,nos parecen correctas.

No así, la referencia al artículo 17 l) del Decreto que establece la Estructura Orgánica y Funcional del Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social, cuando se señala, sin especificación alguna, que el mismo “atribuye al director de Trabajo y Seguridad Social la competencia para imponer sanciones por infracciones muy graves, en materia de prevención de riesgos laborales”.

Dicho artículo 17 l) atribuye a la Dirección de Trabajo y Seguridad Social la imposición de sanciones por infracciones en materia de prevención de riesgos laborales, pero no de manera absoluta. Expresamente se dice que puede imponerlas “por infracciones desde 30.050,61 euros hasta 90.151,81 euros”.La imposición de sanciones por infracciones en materia de prevención de riesgos laborales desde 90.151,82 euros hasta 300.506.05 euros la reserva, el mismo Decreto, en su artículo 16 n) a la Viceconsejería de Trabajo y Seguridad Social. Y, lógicamente, de ahí en adelante la competencia corresponderá a la Consejería.

Por su parte la LISOS establece en su artículo 40.2.c) que: “Las infracciones en materia de prevención de riesgos laborales se sancionarán (...) las muy graves con multa, en su grado mínimo de 30.050,62 a 120.202,42 euros; en su grado medio de 120.202,43 a 300.506,05 euros; y en su grado máximo de 300.506,06 a 601.012,10 euros”.

Con lo cual la competencia del director, en éste ámbito, sólo parece abarcar parte de las sanciones por infracciones muy graves. Concretamente queda limitada al ámbito de las sanciones por infracciones muy graves en su grado mínimo y, además solo a algunas de ellas: las que no rebasan los 90.151,81 euros.

A este respecto consideramos que debieran realizarse las modificaciones oportunas en la Orden.

Además, si la competencia para publicar las sanciones impuestas estuviera vinculada a la competencia para su imposición, debieran realizarse también las correspondientes modificaciones en la Orden, de forma que no se diera lugar a extralimitación competencial alguna en relación con la publicación aludida. Pero, en el supuesto de que no se diera tal vinculación, parecería oportuna alguna mención en el sentido de que, aún estando compartimentada la imposición de sanciones muy graves entre el director, el viceconsejero y el consejero, la publicidad de todas las sanciones la vaya a realizar el director mediante el oportuno mandato del responsable máximo del Departamento.

2. Se estima correcta la mención a la consideración “de indudable interés público”, de la prevención de la salud y la seguridad laboral a través de la concienciación y sensibilización social, pero no se nos dice nada en el preámbulo de esta orden de porqué lo que ahora resulta de “indudable interés público”, y en base a lo que se propone “la publicación de de las sanciones impuestas por infracciones muy graves, en materia de prevención de riesgos laborales”, no lo era, al parecer, cuando se publicó la LISOS en el año 2000, hace más de cinco años.

A este respecto si parece que algún comentario, que haya servido para la toma de esta iniciativa, en este momento, debiera ser realizado al inicio de esta Orden.

2. Orden por la que se da publicidad al expediente previo al de la declaración de prohibición de contratar por la causa de la letra d) del artículo 20 de la Ley del texto refundido de la Ley de contratos de las administraciones públicas

Objetivo de esta orden

Actuar en los ámbitos de la prevención, concienciación y sensibilización, además de la formación y el cumplimiento estricto de la normativa de prevención laboral.

Medio utilizado

Dar publicidad al expediente previo al de la declaración de prohibición de contratar por la causa de la letra d) del artículo 20 de la Ley del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

Análisis de la Orden

1. Las referencias a la siguiente normativa, como apoyo y base jurídica para la publicación de esta Orden: Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en su artículo 20,d) donde establece que, en ningún caso podrán contratar con la Administración las personas que hayan sido sancionadas con carácter firme, entre otras causas, por infracción muy grave en materia social; Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, que señalan que la competencia para declarar la prohibición de contratar corresponderá al ministro de Hacienda que dictará resolución a propuesta de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado y revestirá carácter general para todas las Administraciones Públicas, nos parecen correctas.

No así la competencia reconocida, sin especificaciones, al director de Trabajo y Seguridad Social para imponer sanciones por infracciones muy graves en materia social, y en materia de seguridad y salud en el trabajo. Y ello por las razones que a este mismo respecto aducíamos en el comentario a la orden anteriormente analizada, y que se basan en que el Decreto de estructura del Departamento no atribuye de manera exclusiva al director la competencia para la imposición de sanciones por infracciones muy graves. Basta con ver los artículos 16.n) y 17. l).

2. Además, según se señala en el preámbulo de esta orden, “la declaración de prohibición de contratar por la causa de la letra d) del artículo 20 de la Ley de Contratos de la Administraciones Públicas, requiere un expediente previo” y, añade, que el mismo se instruirá por las autoridades u órganos que acuerden las sanciones firmes”.

Efectivamente, el artículo 19.1.3 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, establece que “en los supuestos del párrafo d) del artículo 20 de la Ley, las autoridades y órganos competentes que acuerden sanciones o resoluciones firmes remitirán a la Junta Consultiva de Contratación Administrativa las actuaciones seguidas mediante la tramitación del correspondiente expediente”.

En consecuencia, si el director no resulta competente para imponer todo tipo de sanción por infracción muy grave, tampoco lo será para instruir el correspondiente expediente previo.

Por ello, estimamos que debieran realizarse las correcciones oportunas en esta Orden para adecuar el contenido de la misma a la división de competencias prevista en el Decreto de Estructura del Departamento.

3. Por otra parte, en las concretas actuaciones previstas en esta orden para el expediente previo, que se especifican en su artículo segundo en los apartados a) a f), al margen de lo ya indicado, no encontramos obstáculo jurídico alguno. Y dado que, al parecer, no existe ningún modelo anterior de expediente previo, no cabe la posibilidad de realizar un análisis comparado que permita poner de manifiesto modificaciones en el mismo.

3. CONSIDERACIONES

3.1 Consideraciones a la Orden por la que se determina dar publicidad a las sanciones impuestas por infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos laborales

3.1.1 Síntesis de las consideraciones de los miembros designados por la representación sindical

1º.- En primer lugar comparten las consideraciones que se hacen en el informe técnico del Consejo de Relaciones Laborales en relación con la conveniencia de aclarar la cuestión relativa a la supuesta vinculación entre la competencia del director de Trabajo para imponer sanciones por infracciones muy graves y la competencia para acordar su publicación, que naturalmente derivaría de aquella según parece desprenderse de la exposición de motivos del proyecto de orden. En consecuencia, se remiten a las consideraciones realizadas en el informe técnico en el sentido de que dentro del propio Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social (Decreto de estructura orgánica) se atribuye también competencia a otros órganos para imponer sanciones por infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos laborales, en función de su cuantía.

2º.- En segundo lugar muestran su conformidad con la iniciativa adoptada por el Departamento, aunque de un lado, tal y como se hace constar en el siguiente apartado de esta síntesis, la consideran insuficiente y de otro quieren hacer constar que el presente proyecto de Orden no es sino el simple cumplimiento de una disposición legal vigente recogida en el Texto Refundido de Infracciones y Sanciones desde el año 2000.

3º.- En tercer lugar y con independencia de que desde un punto de vista técnico las consideraciones que se hacen a continuación pudieran calificarse como propuestas realizadas de lege ferenda, quieren poner de manifiesto, en su condición de agentes sociales, que para que la publicación de la sanción sea un elemento eficaz en la lucha contra la siniestralidad, no debería limitarse sólo a las infracciones muy graves, sino extenderse también a las graves, en ambos casos con carácter general respecto al cumplimiento del conjunto de la normativa sociolaboral. De hecho, las infracciones graves, constituyen cuantitativamente el mayor número de las sanciones impuestas por la Autoridad Laboral.

En el mismo sentido consideran también que la sanción debería ser recogida en un registro específico, que incluyera también a las empresas infractoras, pues la simple publicación de la resolución sancionadora en un boletín oficial junto con otras disposiciones de naturaleza muy diversa, le hace perder eficacia como instrumento preventivo. Las resoluciones deberían ser, además, objeto de publicación íntegra.

Por último, entienden que la publicación no debería limitarse a la empleadora directa sino extenderse a las empresas principales que hubieran contratado o subcontratado con aquella, cuando resulten responsables de acuerdo con la normativa vigente en materia de prevención de riesgos laborales. En el mismo sentido podría establecerse un procedimiento de información específica a los órganos de representación unitaria de la empresa principal y de la contratada o subcontratada por ella.

3.1.2 Consideraciones de los miembros designados por la representación empresarial

Los miembros de la comisión de informes designados por ConfeBask consideran que para una correcta valoración del proyecto de Orden que se remite a informe resulta procedente analizar previamente los aspectos técnico-jurídicos de la disposición en la que se instrumenta la decisión política del Departamento, pues si ésta no se acomodase a las exigencias de legalidad establecidas en el ordenamiento vigente, no parecería adecuado ni efectivo realizar un pronunciamiento sobre su contenido. Contenido sobre el que, por otra parte, no tienen reparo alguno en abstracto, en la medida en que la posibilidad de publicación de la sanción se contiene en una norma con rango de ley.

Ahora bien, en su opinión, el proyecto de Orden que se somete a informe contraviene la legalidad vigente, pues el artículo 40.2 del Texto Refundido de Infracciones y Sanciones, al que se remite su exposición de motivos, establece que las sanciones por infracciones muy graves se harán publicas en la forma que reglamentariamente se determine, por lo que no es dudoso que se está acometiendo, mediante una orden, la función de desarrollar una ley, lo que no sólo debería hacerse, como manifestación de la potestad reglamentaria general, en todo caso a través de un decreto, sino que constituye el ejercicio de una función materialmente legislativa que trasciende la competencia de ejecución que tiene atribuida la Comunidad Autónoma en materia laboral.

3.2. Consideraciones a la Orden por la que se da publicidad al expediente previo al de la declaración de prohibición de contratar por la causa de la letra d) del artículo 20 de la Ley del texto refundido de la Ley de contratos de las Administraciones Públicas”

3.2.1 Síntesis de las consideraciones de los miembros designados por la representación sindical

1º.- Valoran de forma positiva la iniciativa de comunicar, previa la tramitación del correspondiente expediente, la imposición de sanciones por infracciones muy graves a efectos de posibilitar el cumplimiento efectivo de la prohibición de contratar que se recoge en el artículo 20 d) del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Estado.

2º.- Muestran expresamente su disconformidad, sin embargo, con la posibilidad de archivar las actuaciones que el texto del proyecto de Orden atribuye al director de Trabajo, por entender que implica el reconocimiento de un margen de discrecionalidad incompatible con la automaticidad que sería deseable establecer en todos los supuestos que contempla el artículo 20 de la Ley de Contratos del Estado relativos a la prohibición de contratar. En efecto, esta prohibición deriva únicamente del hecho objetivo de la imposición de la sanción y es ajena a la valoración de otras circunstancias concurrentes que desde el punto de vista de la contratación pública únicamente podrían proyectarse sobre el alcance de la prohibición, pero en modo alguno sobre su existencia. Además, aquellas circunstancias en todo caso se habrán tenido en cuenta en la tipificación previa de la conducta y en la graduación y determinación efectiva de la sanción a imponer. De cualquier manera, y de mantenerse en el texto definitivo la posibilidad de archivo del expediente, consideran que tal decisión debería ser revisable en vía administrativa ante la autoridad a quien corresponda hacer efectiva la prohibición de contratar.

3º.- Por último y con independencia de que se trate de propuestas de mejora o modificación de la legislación actual de referencia, y al margen, por tanto, del contenido estricto de la Orden que se remite a informe de este Consejo de Relaciones Laborales, quieren poner de manifiesto, en su condición de agentes sociales, que la prohibición de contratar no debería limitarse sólo a las infracciones muy graves, sino extenderse también a las graves, que de hecho constituyen cuantitativamente el mayor número de las sanciones impuestas por la Autoridad Laboral en materia de legislación laboral y social.

3.2.2 Consideraciones de los miembros designados por la representación empresarial

Por parte de los miembros de la Comisión de Informes designados por ConfeBask se han realizado las siguientes manifestaciones:

La obligación de remisión del expediente a través del cual se comunica a la autoridad estatal la imposición de una sanción a efectos del cumplimiento de lo establecido en el artículo 20 d) del actual texto de la Ley de Contratos del Estado, no ha sido objeto de regulación específica hasta ahora por ninguna Comunidad Autónoma con competencia de ejecución en materia laboral. Posiblemente, la modificación en trámite del actual texto refundido responda entre otros objetivos a la necesidad de regular con carácter uniforme este tema. En este contexto, aprobar ahora una norma que establezca el procedimiento de remisión a la autoridad estatal competente de las sanciones por infracciones muy graves impuestas por la autoridad laboral de la CAPV, podría tener el efecto añadido de situar a las empresas de esta Comunidad en una posición de desventaja con respecto a otras del conjunto del Estado en la misma situación, a efectos de la contratación con las Administraciones Públicas, incluidas las propias Administraciones Públicas Vascas. Por estas razones, unidas al hecho de que previsiblemente será la nueva Ley de contratos del Estado la que se ocupará de abordar la solución de estas disfunciones, los miembros de la comisión designados por ConfeBask consideren inadecuado, por estrictos motivos de oportunidad, el proyecto de Orden que se ha remitido a informe del Consejo.

4. DICTAMEN DEL CONSEJO DE RELACIONES LABORALES

Sin perjuicio de la remisión del presente documento en el que se recogen las opiniones expresadas por los miembros de la Comisión de Informes y la síntesis de las aportaciones que pueden ser reconducidas a una opinión común de cada una de las partes, y ante la ausencia de un acuerdo, la reunión concluyó sin la aprobación de un dictamen conjunto del Consejo de Relaciones Laborales.

Bilbao, a 9 de febrero de 2006