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Informe del Consejo de Relaciones Laborales sobre el Proyecto de Decreto por el que se regulan las condiciones y el procedimiento de habilitación y organización para el ejercicio de la función y comprobación de las condiciones de seguridad y salud en las empresas y centros de trabajo por parte del personal técnico de OsalanIinstituto Vasco de Seguridad y Salud Laborales

 

Informe del Consejo de Relaciones Laborales sobre el Proyecto de Decreto por el que se regulan las condiciones y el procedimiento de habilitación y organización para el ejercicio de la función y comprobación de las condiciones de seguridad y salud en las empresas y centros de trabajo por parte del personal técnico de Osalan-Instituto Vasco de Seguridad y Salud Laborales

Antecedentes

Con fecha 11 de mayo de 2006 ha tenido entrada en el Consejo de Relaciones Laborales por conducto de la Dirección de Estudios y Régimen Jurídico del Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social del Gobierno Vasco, el Proyecto de decreto por el que se regulan las condiciones y el procedimiento de habilitación y organización para el ejercicio de la función y comprobación de las condiciones de seguridad y salud en las empresas y centros de trabajo por parte del personal técnico de OSALAN-Instituto Vasco de Seguridad y Salud Laborales, con la solicitud de que dicho texto sea examinado en el seno del Consejo y a fin de que, en el marco de sus competencias, éste emita el correspondiente informe.

Consideraciones generales

Este proyecto de decreto tiene su antecedente remoto en la modificación de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales realizada en el año 2003 (ley 54/2003). Uno de los objetivos de aquella reforma fue potenciar la vigilancia y control de las condiciones de seguridad y salud en el ejercicio de la actividad laboral. Para ello, se introdujeron en la LPRL disposiciones específicas dirigidas a instrumentar la colaboración de determinados funcionarios de organismos, de ámbito autonómico o no, que desarrollan funciones técnicas en materia de prevención de riesgos laborales, con la inspección de trabajo (art. 9, apartados 2º y 3º LPRL). Conforme a esta nueva redacción de la ley, los técnicos que resultaran habilitados podrían realizar requerimientos a las empresas en materia de seguridad y salud, y, en el caso de que tales requerimientos no fueran atendidos, remitir informes a la inspección de trabajo que podrían ser incorporados como hechos a las actas de infracción, con el alcance y valor probatorio que la legislación reconoce a los constatados directamente por la propia inspección.

El desarrollo y concreción de estas disposiciones, en cuanto a las condiciones básicas que habrían de cumplir estos funcionarios y a la actividad material a desarrollar por ellos, se llevó a cabo con posterioridad en virtud de un mismo Real Decreto (el 689/2005 de 10 de julio. BOE 23 de junio de 2005) que modificó dos normas reglamentarias:

-El reglamento de organización y funcionamiento de la inspección de trabajo (R.D. 138/2000 de 4 de febrero) que, en desarrollo de lo previsto en el artículo 9.3 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, define ahora expresamente el ámbito material de actuación de estos funcionarios técnicos y fija las condiciones y requisitos mínimos para su habilitación por la autoridad de la que dependen, y

-El reglamento general que regula el procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones de orden social (R.D. 928/1998) que fija la naturaleza y contenido del acta de infracción, en los casos en que hubiera actuado un funcionario técnico habilitado.

En el marco de estos antecedentes, el proyecto de decreto que se remite a informe se limita a identificar a los funcionarios que en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la CAPV, desarrollarán esas funciones y a establecer las condiciones y requisitos para el procedimiento de homologación que exige la ley.

Contenido del proyecto de decreto

Para el análisis del contenido del proyecto se pueden diferenciar tres campos o ámbitos distintos:

1- El primero se refiere al contenido material de las funciones a desarrollar por los funcionarios autonómicos habilitados para colaborar con la inspección de trabajo en el campo de la prevención de riesgos laborales. En este punto el proyecto de decreto se limita a reproducir el contenido del artículo 63 del reglamento de organización y funcionamiento de la inspección de trabajo, que es el texto que desarrolla, a su vez, el artículo 9.3 de la LPRL.

Estas funciones son las siguientes:

a) Las características de los locales e instalaciones, así como las de los equipos, herramientas, productos o substancias existentes en el centro de trabajo.

b) La naturaleza de los agentes físicos, químicos y biológicos presentes en el ambiente de trabajo y sus correspondientes intensidades, concentraciones o niveles de presencia.

c) Los procedimientos para la utilización de los agentes citados anteriormente que influyan en la generación de riesgos para la seguridad o salud de los trabajadores.

d) Las características y utilización de los equipos de protección, tanto colectiva como individual.

e) La realización de los reconocimientos médicos y su adecuación a los protocolos sanitarios específicos de vigilancia de la salud, establecidos en el artículo 37.3.c del Reglamento de los servicios de prevención, aprobado por el Real Decreto 39/1997, de 17 de enero.

f) La adaptación de los puestos de trabajo a las exigencias de naturaleza ergonómica.

Con respecto a ellas, el proyecto de decreto reitera que los funcionarios autonómicos que resulten habilitados tendrán capacidad de requerimiento en todas las materias relacionadas, haciendo, por lo demás, una remisión genérica al R.D. 689/2005 (que es la norma que, como se ha dicho en otro apartado anterior de este informe, ha adaptado las disposiciones reglamentarias del Estado a la Ley de Prevención de Riesgos Laborales), en lo que se refiere al modo en que habrá de ejercerse esta capacidad de requerimiento y los efectos y consecuencias derivados de ella en el plano jurídico. Por tanto, los funcionarios autonómicos que resulten habilitados no solo podrán (y deberán) requerir a los empleadores para que adapten las condiciones materiales de trabajo en materia de seguridad y salud a sus mandatos y prescripciones, sino que, en el caso de que estos requerimientos no fueran atendidos, deberán remitir informe a la inspección de trabajo, el cual se utilizará a su vez por ésta, con carácter general, como base fáctica del acta de infracción.

2.- El segundo se refiere al modo en que la autoridad autonómica ha decidido ejercer sus competencias de autoorganización, dentro del margen que le reconoce el artículo 60 del reglamento de organización y funcionamiento de la inspección de trabajo, para llevar a cabo la habilitación de sus propios funcionarios.

Los aspectos esenciales de este régimen de habilitación son:

2. 1.- El funcionario habilitado debe cumplir en todo caso:

a) Las exigencias mínimas establecidas en el propio reglamento de organización y funcionamiento de la inspección de trabajo (art. 59), que se trasladan literalmente al proyecto de norma autonómica: estas exigencias son que se trate de funcionarios de los grupos A y B que cuenten con una formación en materia de prevención de riesgos laborales similar a la que para el nivel superior establece el artículo 37.2 del reglamento de servicios de prevención aprobado por R.D. 39/1997, o que hayan resultado convalidados por el procedimiento que establece dicho reglamento (disposición adicional quinta) o su orden de desarrollo (O.M. de 27 de junio de 1997).

b) En ejercicio de su propia competencia de autoorganización, la autoridad autonómica ha dispuesto a través del proyecto de decreto, otras exigencias adicionales que son las siguientes:

  • que se trate de funcionarios de la CAPV adscritos a OSALAN.
  • que hayan superado también un curso específico establecido especialmente para la habilitación (se refiere obviamente a otro curso distinto de los que se regulan en el R.D. 39/1997), de cuyo contenido, sin embargo, el proyecto de decreto no hace mención alguna.

2.2.- La adscripción a los funcionarios autonómicos de las competencias a que se refiere el proyecto de norma no se realiza mediante la creación de nuevos puestos de trabajo y la consiguiente modificación de las R.P.T (s), sino a través de un régimen transitorio (temporal) de asignación de funciones que se materializa en una homologación formal de determinados funcionarios para llevar a cabo la colaboración con la inspección de trabajo.

2.3. -Este régimen de habilitación tiene, además, carácter voluntario. La habilitación se concede a petición del interesado en quien concurran los requisitos fijados en los párrafos anteriores mediante resolución discrecional del director general de Osalan.

2.4.- La habilitación es en todo caso temporal (se concede para un periodo de dos años y puede ser renovada, nuevamente a petición del interesado, para periodos de un año) y revocable por las causas que se relacionan en el artículo 9 del proyecto de decreto, que contempla también la posibilidad de una suspensión temporal en función de la gravedad de los incumplimientos, apreciada discrecionalmente por la autoridad competente.

2.5.- La habilitación conlleva la emisión de una credencial, que faculta al funcionario de que se trata para el desarrollo de su función y el reconocimiento de unas retribuciones adicionales sobre cuya calificación jurídica (aunque con toda probabilidad deberán instrumentarse a través de algún complemento vinculado al rendimiento y no al puesto de trabajo) y criterios básicos el proyecto de decreto no realiza sin embargo, mención ninguna, así como un régimen de jornada y horario flexibles, en atención a las características del trabajo a desarrollar, e implica una serie de incompatibilidades y un régimen de abstención y recusación coherente con el contenido material de la función asignada.

3.- El tercer aspecto hace alusión al régimen de dependencia funcional de los funcionarios habilitados.

En este punto, y aunque el artículo 64.1 del reglamento de organización y funcionamiento afirma que las actuaciones de estos técnicos se llevarán a cabo en el marco de los programas establecidos por la respectiva comisión territorial de la inspección de trabajo, el proyecto de decreto establece que la actuación de los técnicos habilitados se “ordena” por el directo general de OSALAN, en el marco de los acuerdos de la comisión territorial.

SÍNTESIS DE LAS APORTACIONES

Con fecha 19 de Mayo, se han recibido en el Consejo de Relaciones Laborales las alegaciones y consideraciones particulares de los miembros de su comisión de informes en relación con el referido proyecto de norma.

Opinión sindical

Los miembros designados por ELA y LAB abordan el análisis del proyecto de decreto remitido a informe desde una consideración previa y de carácter general: la necesidad de que se lleve a cabo una transferencia plena de la inspección de trabajo superando el marco actual de doble dependencia: funcional de la administración autonómica y orgánica de la administración central.

Desde esa perspectiva, se reivindica una inspección propia dotada de medios y recursos suficientes para abordar de manera efectiva las funciones de vigilancia y control del cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos y de propuesta de sanción en caso de incumplimiento, y se rechaza, por tanto, el modelo subordinado que resulta del proyecto de decreto basado en funcionarios colaboradores y dependientes de una inspección de trabajo no transferida.

En cualquier caso, y a pesar de que se rechaza expresamente el proyecto de decreto, ambos plantean también que el establecimiento de este sistema de habilitación, sin un incremento real de medios materiales ni personales, - pues lo que se desprende del decreto es que no se va a proceder a ampliar la plantilla de Osalan sino a asignar nuevas funciones a los funcionarios habilitados,- corre el riesgo de quedarse en una iniciativa estéril que no contribuirá a incrementar y mejorar de forma real los niveles actuales de seguridad y salud laboral. En esta misma línea se alerta también sobre la necesidad de evitar que una asignación suplementaria de funciones se traduzca en un empeoramiento de las condiciones de trabajo del personal afectado.

Con carácter específico se solicita la supresión en el artículo 11 del proyecto de decreto de la expresión: “en el marco de los acuerdos de la Comisión Territorial de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el País Vasco”

El miembro designado por UGT manifiesta que, aunque el sistema de habilitación no sea el mejor, y sin perjuicio de la conveniencia de transferir de forma plena la inspección de trabajo, e incrementar también los medios materiales y humanos, la magnitud del problema de la siniestralidad laboral exige actuar con todos los recursos disponibles en cada momento, por lo que está a favor de la decisión de habilitar al personal técnico para colaborar en las tareas de vigilancia y control, incluidas las sancionatorias.

En lo que se refiere al modelo concreto que se establece en este proyecto de decreto, sus alegaciones, después de una serie de consideraciones de tipo general y de contextualización de este proyecto de decreto en el marco de sus antecedentes normativos y de otras disposiciones autonómicas de contenido similar, se centran en cuatro aspectos:

-En primer lugar en la naturaleza temporal de la habilitación (dos años, prorrogables por periodos anuales a instancias del funcionario habilitado) manifestando que el sistema por el que se opta en el decreto es, en su opinión, contraproducente con la naturaleza de las funciones asignadas y con la condición de autoridad del funcionario habilitado.

-En segundo lugar en el sistema de concesión de la habilitación, en relación al cual entiende que la concesión de la habilitación debería ser reglada y no discrecional, de acuerdo con criterios de mérito y capacidad y en el régimen de prórroga que, en su opinión, habría de ser automática, salvo revocación motivada por causa legal, lo que paliaría los inconvenientes del carácter temporal de la habilitación.

-En tercer lugar en el sistema de revocación y suspensión de la habilitación que, siendo materialmente una sanción, debería sujetarse a un listado exhaustivo de causas, reconociéndose además expresamente al funcionario la posibilidad de impugnación en todo caso. Alegación que se completa con la petición expresa de supresión de la “cláusula de cierre” que en la actual redacción del proyecto de decreto permite la revocación motivada sin causa.

-Por último en el régimen de jornada y horario que establece el proyecto de decreto, respecto al cual considera que el régimen general no debe ser la flexibilidad sino la estabilidad, sin perjuicio de las adaptaciones que proceda realizar en función de las necesidades del servicio.

Por su parte, el miembro designado por CCOO comienza su exposición manifestando la imperiosa necesidad de un incremento de medios humanos y materiales en el conjunto de Osalan, a pesar de que considera que las labores propias de inspección no supondrán un incremento excesivo de la carga de trabajo. Recuerda, no obstante los problemas de envejecimiento y falta de OPEs de los últimos años en Osalan. Advierte que el antecedente de este proyecto de decreto es el acuerdo alcanzado en Madrid sobre la reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales, precisamente como una solución la falta de medios humanos para las labores de inspección. En consecuencia, y aunque considera también que el modelo por el que se optó no es necesariamente el mejor, acepta el sistema de habilitación en cuanto tal, aunque entiende, con relación al proyecto de decreto que se ha remitido a informe del Consejo,que hay cuestiones concretas que deberían modificarse:

-En primer lugar, la habilitación, prevista para un periodo inicial de dos años y renovable a instancias del propio funcionario habilitado, debería tener mayor continuidad, para lo que podría establecerse, al menos, un sistema de prórroga automática.

-En segundo lugar, el sistema de habilitación tal y como está previsto tiene un carácter excesivamente discrecional .Debería ser modificado, en consecuencia, por otro de carácter más reglado que ofrezca mayores garantías.

-En tercer lugar considera, en línea con la posición expresada por el miembro designado por UGT, que el régimen general de jornada y horario no debe ser la flexibilidad sino la estabilidad, sin perjuicio de las adaptaciones que procedan.

Opinión empresarial

El miembro de la comisión de informes designado por Confebask considera plenamente inoportuna la aprobación de este decreto en línea con la posición general de la organización a la que representa en este materia, la cual es contraria a atribuir funciones de carácter inspector a funcionarios territoriales cuya labor esencial es de asesoramiento y apoyo técnico a la empresa y de búsqueda de colaboración entre empleadores y empleados para el incremento de los niveles de seguridad, porque en la práctica la realización de estas tareas resulta incompatible con el ejercicio simultáneo de la actividad inspectora.

Con fecha 8 de junio de 2006 se reunió la comisión de informes del Consejo de Relaciones Laborales para analizar el proyecto de decreto.

Ante la ausencia de una opinión común sustentada por una mayoría suficiente de los miembros de la comisión de informes, la reunión concluyó sin un dictamen del Consejo de Relaciones Laborales sobre el proyecto de decreto por el que se regulan las condiciones y el procedimiento de habilitación y organización para el ejercicio de la función y comprobación de las condiciones de seguridad y salud en las empresas y centros de trabajo por parte del personal técnico de OSALAN-Instituto Vasco de Seguridad y Salud Laborales.

Bilbao 8 de junio de 2006